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生態法專家劉洪巖:環保督察不是“運動式治理”

發布時間:2019-10-16來源:新京報

中央環保督察組自2016年1月正式亮相以來,一直受到高度關注。據生態環境部新聞發言人劉友賓介紹,第二輪第一批中央生態環境保護督察已經完成督察進駐工作,查實一批工作不實、責任不實、效果不實,甚至敷衍應對、弄虛作假等形式主義、官僚主義問題。截至8月25日,共受理轉辦群眾舉報18868件,約談黨政領導干部1556人,問責298人。


那么,該如何認識環保督察制度的作用,環保督察制度又該如何和已有的司法體系協同發揮作用?新京報記者采訪了中國社會科學院法學研究所生態法研究室主任、中國環境資源法學研究會常務理事劉洪巖研究員。


環保督察強化了地方政府的主體責任


新京報:為什么需要環保督察制度?


劉洪巖:環保督察能夠解決當下環保工作中的一些突出問題。我國環保工作仍然面臨非常嚴峻的挑戰,“要務”之事須用“重典”,環保督察就是環保立法領域的“重典”。環保督察是在既有的環保法律體系框架內對環境執法治理體系的進一步強化,也是解決當前環境突出問題和重大問題的當務之需。


中央全面深化改革領導小組第十四次會議強調,“建立環保督察工作機制是建設生態文明的重要抓手”,“把環境問題突出、重大環境事件頻發、環境保護責任落實不力的地方作為先期督察對象”,這是環保督察制度的政治保障


新京報:2016年1月中央成立環保督察組,到現在為止發揮了哪些作用?


劉洪巖:主要體現在三個方面,首先,把《環境保護法》中規定的環境執法職責和規范進一步強化和落實,使得《環境保護法》從過去“沒有大用、也沒有大錯”的一部“軟法”向成為助力我國生態文明法治建設的“硬法”轉變。第二,促使地方政府在環保履職方面的主體責任得到進一步強化。第三,能夠及時發現一些地方在環境保護方面存在的不足與問題,為地方更好地協調環境保護和經濟發展的關系指明了方向。


新京報:地方政府的轉變主要體現在哪些方面?


劉洪巖:過去,地方政府在環保執法方面存在有令不行、有法不依、上下級政府之間討價還價的現象,這些問題得到了有效改善和遏制。


過去通常認為保護環境只是環保部門的責任,其他各行政部門“事不關己高高掛起”,通過中央環保督察,地方政府各部門統籌不足的現狀得到有效改善。


此外,由于“黨政同責、一崗雙責”環保責任追責制的推行,環保的成效與地方政府官員的政績相掛鉤,迫使地方政府不得不積極作為。


新京報:請簡單介紹下“黨政同責、一崗雙責”環保責任追責制。


劉洪巖:2015年8月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》,明確了地方黨政領導的環保履職職責。在過去,環境保護主要是由地方政府行政領導擔責,作為重要決策者的黨委書記的主體責任有限。


“黨政同責、一崗雙責”環保責任追責制極大地強化了地方黨委的責任意識,能夠有效解決地方政府環保責任“單條腿走路”和“跛腳”問題。這也是對2014年頒布的新《環境保護法》關于政府主體責任制立法的進一步突破。


新京報:這種追責是如何體現的呢?


劉洪巖:體現在對黨政領導干部環保失職和瀆職行為進行“后果嚴懲”。問責級別之高、問責對象之廣、問責形式之多樣都遠超常規想象。在第二批接受中央環境保護督察的湖北、廣東、重慶、陜西等7省市中,共計問責的省部級干部就3個人,廳級干部159人,處級干部464人。


環保督察向制度化、規范化和法治化方向邁進一步


新京報:有種聲音說環保督察是一種“運動式治理”,你的看法呢?


劉洪巖:我國環境治理模式已經向“常態化治理”的制度轉型。實際上,通過第一輪的環保督察及環保督察“回頭看”的三年成效來看,環保督察已經基本上形成了科層化的長效監督機制,制訂了制度規范,組建了組織機構。


新京報:2019年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《中央生態環境保護督察工作規定》。《規定》的出臺對于中央環保督察來說意味著什么?


劉洪巖:這個規定主要是規范執法主體,即督察組和督察人員,對督察的內容、程序、職責等做了詳盡規定,使得環保督察依規進行,不能不顧地方的實際情況亂指揮。


環保督察的根本目的是實現經濟和環境的可持續發展,如果組織和管理不規范,會讓地方政府和企業感到無所適從。因此,《規定》的出臺,使環保督察向制度化、規范化和法治化方向邁進一步。


環保督察與已有法律體系形成聯動


新京報:我國目前環境法律領域還存在哪些短板?


劉洪巖:當下環境立法中還存在著計劃經濟時代的烙印,以管控型立法為主,過多強調政府在環境治理中的職權,忽視或規避責任。


另外,還需要重視環境司法理念的創新。我們現在很多環保案件,處罰和賠償的標準是有多少經濟損失,環境和生態的損害被嚴重低估或忽視,這違背了最高法提出的綠色司法理念。


在執法實踐中,存在“一刀切”問題,有的地方政府為了防止督察時出現不達標現象,就把整個開發區(工業園)的企業全部關掉。其實,這樣會帶來諸多問題,比如影響地方經濟發展,激化官民矛盾,引發民眾強烈不滿。


新京報:目前環保法律體系建設的趨勢是怎樣的?


劉洪巖:2007年11月,貴州成立了我國第一個環保法庭,2014年6月,最高法設立環境資源審判庭,同時頒布了《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》,這說明環境司法開始有了專門化的發展趨勢。


但是,光成立環保法庭還不夠,我們通過調查發現,每年上萬份的環保案件中其實有不少不屬于環境案件,比如土地合同糾紛,這完全屬于民事案件,但司法機關把這些具有環境要素類特征的案件都列入環境案件受案范圍,這說明環境司法“專門化”尚有向環境司法“專業化”進一步提升的空間。


另一個趨勢是,2015年9月,中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》,提出了一個改革方向,逐步實現城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法。這其實就明確了監管體制的一體化改革目標。


地方環保部門不吃地方財政的“飯”了,由省級政府來負責它們的財政支出,這就剪斷了地方環保部門與地方政府理不清的利益糾葛,地方環保部門也就可以獨立地開展環保執法了。


新京報:中央環保督察制度是如何和現有的法規體系相配合的?


劉洪巖:中央環保督察是整個生態文明法治建設中的一小部分。如果從環境治理的整個架構來講,立法、執法、司法是互相聯動的,并不是孤立存在的。


第一,行政權和司法權的聯動機制可以為環保監督提供有效保障。2014年6月,最高法頒布《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力保障的意見》;2014年12月,公安部、原環境保護部及工業和信息化部等5部門聯合印發了《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》;2017年1月,公安部、最高檢和原環境保護部聯合印發《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》。這些為環保督察提供了有效的執法保障。


第二,上位法的保障。2018年《憲法》修訂有兩個重要變化,一是生態文明入憲,二是增加了國務院領導和管理生態文明建設的職權,這就為環保督察制度提供了上位法依據。


外,憲法賦予了公民對政府機關行政行為的監督和建議權。環保督察部門可以充分利用上述監督工具,建立法律監督、檢察監督和社會監督的聯動機制。

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